V nedávné době jsem narazil na poměrně emotivně vedenou diskuzi, týkající se specifického, leč zajímavého problému v oblasti stavebního práva. Jádrem sporu byl totiž způsob a rozsah, v jakém je v zájmu obrany a bezpečnosti státu možné omezovat civilní výstavbu v určitých oblastech, které jsou ze strany ministerstev obrany či vnitra považovány za významné. Přirozeně se tak tato problematika nejvíce dotýká vlastníků nemovitostí v širším okolí vojenských a policejních objektů. Jak však ukazuje praxe, zájmy zmíněných ministerstev může být rovněž dotčena civilní výstavba, která se v přímém sousedství takových objektů vůbec nenachází.

Vymezení problému

Procesní ochranou některých veřejných zájmů se v rámci zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), (dále jako „stavební zákon“) zaobírá hlava IV., §§ 175-177. Vedle zájmu na ochraně kulturně cenných předmětů a staveb, památkové péči, ochraně přírody, jakož i zájmu na ochraně zdraví a majetku lidí při mimořádných událostech, považuje stavební zákon za veřejný zájem hodný zvláštního zřetele rovněž zájem na zajištění obrany a bezpečnosti státu.

Ochrana zájmu na obraně a bezpečnosti státu přitom byla do této části stavebního zákona přetavena v podobě (jediného) ustanovení § 175 odst. 1. podle kterého:

„V územích vymezených Ministerstvem obrany nebo Ministerstvem vnitra lze v zájmu zajišťování obrany a bezpečnosti státu vydat územní rozhodnutí a povolit stavbu jen na základě jejich závazného stanoviska. Vymezená území oznámí pořizovatelům územně analytických podkladů a stavebním úřadům, v jejichž správních obvodech se nacházejí.“

Toto poměrně nenápadné ustanovení přitom již na první pohled vyvolává celou řadu otázek.

Jak jsem již uvedl, deklarovaným smyslem této právní úpravy je procesní ochrana zájmu na zajišťování obrany a bezpečnosti státu ve výstavbě. Za účelem prosazování tohoto veřejného zájmu zákon povolává nadepsané ustanovení oba uvedené ústřední orgány státní správy, aby při územním rozhodování vystupovaly v pozici dotčených orgánů. Formou závazných stanovisek přitom mohou obě jmenovaná ministerstva podstatným způsobem zasahovat do procesů územního rozhodování (i plánování). Mohou tak výstavbu v konkrétním případě omezit, či zcela zakázat, případně mohou klást stavebníkovi podmínky pro realizaci a užívání staveb. Obdobně významným způsobem pak mohou dotčené orgány ovlivňovat proces tvorby územně plánovací dokumentace (tj. zásady územního rozvoje, regulační plány a především územní plány obcí). Do procesu územního plánování však tyto orgány ingerují rovněž na základě ustanovení § 6 odst. 1 písm. h) zákona č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky.

Vydávání závazných stanovisek je dle uvedeného ustanovení teritoriálně omezeno na „území vymezená Ministerstvem obrany nebo Ministerstvem vnitra“ (nazývejme je dále vymezená či zájmová území). Zákon však poněkud ponechává stranou otázku, co jsou tato vymezená území vlastně zač, jakou formou jsou vymezována, či za jakých podmínek mohou býti vymezena. A tím se dostáváme k jádru celého problému, neboť právě v tomto spatřuji avizovanou problematičnost právní úpravy § 175 stavebního zákona.

Možné výklady

Neuchopitelnost ustanovení § 175 stavebního zákona umocňuje rovněž fakt, že komentářová literatura se detailnějšímu výkladu vesměs vyhýbá. Jediný souvislejší rozbor dané normy podává Lachmann.[1] Ten se domnívá, že tato vymezená území představují zvláštní a svébytnou formu územního omezení, v mnoha ohledech podobnou např. některým druhům ochranných pásem (dle § 83 stavebního zákona, § 37 zákona o ochraně přírody, či § 44 zákona o zajišťování obrany České republiky, aj.). Lachmann současně uvedené ustanovení považuje za kompetenční normu, která zmíněná ministerstva k vymezení zájmových území přímo opravňuje. Příslušné ministerstvo by tak prakticky mělo možnost pasovat samo sebe do role dotčeného orgánu.

Zcela opačný názor zastává Plos,[2] který uvádí: „Ustanovení § 175 a § 176 SZ však je pouhým předpokladem pro vstup dotčených správních orgánů do řízení, není však zmocňujícím ustanovením. Takové ustanovení musí být obsaženo v právním předpisu speciálním, na jehož základě dotčený správní orgán hájí veřejný zájem.“

Podle Plose nemůžeme pojem vymezené území chápat jako zvláštní institut (speciální druh územního omezení), ale toliko jako obecný pojem, sběrnou kategorii. Předmětné ustanovení podle něj v zásadě říká, že je-li na základě jiného zákona některé z uvedených ministerstev oprávněno zřídit, vyhlásit, vymezit či rozhodnout o zvláštním územním omezení (např. o ochranném pásmu), získá ministerstvo současně s tím právo vstupovat v roli dotčeného orgánu do procesů územního plánování a rozhodování. Ustanovení § 175 stavebního zákona tak nedává ministerstvům žádná zvláštní oprávnění k zásahům do území, ale počítá s existencí jiného předpisu.

Již na tomto místě se sluší předestřít, že výklad Lachmannův vychází do značné míry z praxe, neboť právě tímto způsobem si uvedené ustanovení vykládají zmiňované správní orgány (především pak Ministerstvo obrany). Dovolil bych si však vyjádřit jistou pochybnost o nezaujatosti právního výkladu zainteresovaných správních orgánů, neboť lze předpokládat, že tyto budou z pochopitelných důvodů tíhnout spíše k výkladu, který je pro něj samotné příznivější.

Výše uvedený názorový rozkol nám tak vymezuje první otázku, kterou se ve spojitosti se zájmovými územími musíme zabývat, tedy zdali tzv. vymezené území představuje zvláštní druh územního omezení.

Historická východiska právní úpravy

Pro pochopení významu a interpretaci uvedené normy jsem se pokusil zapátrat, z jakých historických kořenů uvedené ustanovení vychází a k jakému účelu bylo do platného stavebního zákona přejato.

Současné ustanovení § 175 stavebního zákona přímo navazuje na předchozí právní úpravu § 125 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), (dále jako „stavební zákon 1976“). Podle toho platilo nejprve do roku 1998 následující:

„Orgány stanovené federálním ministerstvem národní obrany (dále jen „vojenská správa“), orgány stanovené federálním ministerstvem vnitra nebo ministerstvem vnitra České socialistické republiky a ministerstvem vnitra Slovenské socialistické republiky (dále jen „orgány ministerstva vnitra“) mohou určit a oznámit národním výborům území, v nichž lze v zájmu zajištění obrany a bezpečnosti státu vydat územní rozhodnutí a stavební povolení jen se souhlasem vojenské správy nebo orgánu ministerstva vnitra; …“

Poté pak s účinností od 30.6.1998:

„Ministerstvo obrany a Ministerstvo vnitra mohou určit a oznámit stavebním úřadům území, v nichž lze v zájmu zajištění obrany a bezpečnosti státu vydat územní rozhodnutí a stavební povolení jen se souhlasem Ministerstva obrany nebo Ministerstva vnitra;…“

Citovaná ustanovení jsou v lecčem podobná současné právní úpravě. Podstatná změna však spočívá v tom, že první věta obsahuje modalitu dovolení. Vzhledem k absenci dalších podmínek a omezení tak z již neplatného ustanovení § 125 stavebního zákona 1976 můžeme dovozovat poměrně silné oprávnění zmíněných státních orgánů označit územní plochy významné pro mocenské zájmy státu. Za staré právní úpravy tak v zásadě platilo totéž, co ohledně nové úpravy dovozuje Lachmann (viz výše), tedy že vymezené území podle § 125 stavebního zákona 1976 představovalo zvláštní územní omezení, jehož vznik byl zcela v dikci příslušných ministerstev.

Nutno však poznamenat, že dané ustanovení vycházelo k politického kontextu doby a odpovídalo socialistickému pojetí veřejného zájmu a soukromého vlastnictví. Vykládat současné ustanovení § 175 stavebního zákona obdobným způsobem by tak dle mého neodpovídalo ani posunu v textaci obou ustanovení, ani značnému společenskému vývoji posledních čtyřech desetiletí.

Srovnání s obdobnými právní instituty

Za účelem interpretace ustanovení § 175 stavebního zákona považuji za účelné podrobit krátké analýze právní instituty, které jsou svým významem a dopady obdobné. Při diskuzi o územních omezeních ve veřejném zájmu pak jako první zřejmě vyvstanou na mysli ochranná pásma, stavební uzávěry, záplavová území, památkově chráněná či (přírodní) chráněná území.

Ochranná pásma lze charakterizovat jako vymezenou plochu obklopující nemovitost či určité území, ve které se podle povahy a důvodu ochrany určitá činnost zakazuje, případně reguluje. Vznikají buď ze zákona (ty nejsou pro účely tohoto článku podstatné), nebo správním aktem (územním rozhodnutím dle § 83 stavebního zákona, či opatřením obecné povahy). Typickým projevem ochranného pásma je buď přímé omezení určitých činností, které jinak být vykonávány mohou (typicky určitého druhu výstavby), případně omezení nepřímé, kdy k určité činnosti je třeba souhlas či povolení orgánu, který jinak není vyžadován.

Typický příklad zvláštního ochranného pásma nalezneme v § 44 zák. č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, kterým jsou zabezpečovány prostory obklopující objekty důležité pro obranu státu.

Územním opatřením o stavební uzávěře je formou opatření obecné povahy zamezováno výstavbě, a to z důvodu veřejného zájmu, jež má časově omezenou platnost. Smyslem stavební uzávěry je krátkodobě omezit stavební činnost, která by mohla ztížit budoucí využití území.

Rovněž záplavová území ve smyslu § 66 zákona č. 254/2001 Sb., vodní zákon, jsou vymezována opatřením obecné povahy. Smysl záplavových území pak spočívá v zamezení umisťování a provádění staveb, a to v zájmu ochrany zdraví a majetku.

Památkové rezervace a zóny, shodně jako zvláště chráněná území, vznikají na základě zákona či podzákonného předpisu, jejich režim je tak už do značné míry odlišný.

Společným znakem všech výše uvedených územních omezení je tak především existence veřejného zájmu, vznik na základě konkrétního správního aktu (předpisu), ve velké části případů pak rovněž důvody a rozsah stanovených omezení a případné náhrady za ně.

Vraťme se opět k otázce interpretace pojmu „území vymezených ministerstvy obrany a vnitra“. Pokud bychom považovali za správné první výkladové stanovisko, tedy že tzv. vymezená území představují další kategorii územních omezení, pak nelze než konstatovat, že smysl, účel a dopady do majetkoprávní sféry dotčených osob jsou ve srovnání s jinými územními omezeními, které český právní řád zná, prakticky shodné. Přes to se však právní úprava § 175 stavebního zákona od všech výše uvedených do značné míry liší. Nejen že žádným způsobem neřeší procesní stránku vymezování zájmových území, nestavuje jim ale ani formu žádného správního aktu, nezabývá se důvody a rozsahem souvisejících omezení, ani náhradou za ně.

Nevidím přitom rozumný důvod k tomu, aby se právě ochrana zájmu na zajišťování obrany a bezpečnosti státu takto mimořádným způsobem vymykala z právního rámce ochrany jiných veřejných zájmů, které jsou svým významem srovnatelné.

Z obou nastíněných právních interpretací tak systematický výklad spíše přisvědčuje názoru Plose, tedy že § 175 stavebního zákona je pouhou procesní normou a jako takový předpokládá existenci jiného předpisu, který by pojem vymezeného území normativně naplnil. Sám o sobě však není s to přiznat příslušným správním orgánům žádné zvláštní oprávnění.

Omezení vlastnického práva a veřejný zájem

V důsledku kteréhokoli ze zákonem předpokládaných územích omezení dochází současně k zásahu do výkonu vlastnických práv dotčených vlastníků nemovitostí. Tento zásah může mít dvojí podobu. Buď se může jednat o omezení přímé, kdy zákaz určitých činností v daném území plyne přímo z konkrétního zřizovacího aktu (např. z rozhodnutí o ochranném pásmu), případně ze zákona, nebo o omezení zprostředkované, kdy podmínkách, omezeních, či případném zákazu činnosti rozhoduje v konkrétním případě správní orgán (např. formou závazného stanoviska v řízení podle stavebního zákona). Dopady obou typů omezení jsou však v důsledku stejné.

Jakákoli územní omezení přirozeně doprovází konflikt mezi deklarovaným veřejným zájmem a základním lidským právem na vlastnictví. V případě zájmových území ve smyslu § 175 stavebního zákona naráží vlastnická práva dotčených vlastníků na veřejný zájem na zajišťování obrany a bezpečnosti státu.

Ústavně zaručené právo na vlastnictví však může veřejnému zájmu ustupovat pouze za předpokladu, že bude zachována spravedlivá rovnováha mezi obecným a individuálním zájmem, tj. do té míry, kdy je zásah proporcionální. V kontextu čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie lze přitom na veřejný zájem na zachování bezpečnosti nahlížet rovněž jako na základní lidské právo a je tedy nasnadě na vzniklý konflikt nahlížet rovněž optikou principu proporcionality.

Aby bylo výše uvedená kritéria spravedlnosti a proporcionality vůbec možné v konkrétním případě posoudit, je třeba jasně a konkrétně označit sledovaný účel daného omezení, posoudit možné alternativy, odůvodnit jeho rozsah, jakož i přiměřeně prokázat potřebnost a efektivitu zvoleného řešení.

Totéž by tedy muselo platit i v případě vymezených území, u kterých by tak dle mého bylo nezbytné tyto parametry jasně deklarovat, a dále umožnit jejich následný přezkum (neboť ten je v případě jakéhokoli omezování individuálních práv zcela klíčový). Pokud bychom tedy přijali premisu, že zájmová území jsou svébytným institutem, museli bychom na ně klást srovnatelné podmínky, jaké jsou kladeny na jiná územní omezení (např. na zmiňovaná ochranná pásma). Za ústavně konformní minimum přitom považuji situaci, kdy by tato zájmová území byla zřizována na základě správního aktu, s nezbytným odůvodněním a při zachování veškeré procesní obrany a možností přezkumu, která se dotčeným vlastníkům poskytuje v případě jiných srovnatelných zásahů do jejich majetkoprávní sféry.

S ohledem na absenci výslovného zmocnění k vydání správního rozhodnutí a na materiální povahu vymezeného území se domnívám, že tímto správním aktem by nemohlo být nic jiného, než opatření obecné povahy.

Současně se domnívám, že se nemůžeme spokojit s tím, aby byla spravedlnost a proporcionalita zvoleného omezení posuzována až v rámci přezkumu správního rozhodnutí, podmíněného závazným stanoviskem dotčeného orgánu (tj. jednoho z ministerstev).

Závěr

Jak vyplývá ze shora uvedeného, ustanovení § 175 stavebního zákona vyvolává velké množství otázek, na které není možné podat jednoznačnou odpověď. To považuji za velmi nešťastné především s ohledem na důsledky, které uvedené ustanovení může mít na majetkoprávní sféru dotčených osob.

Po zvážení všech výše uvedených argumentů se však přikláním k názoru, že předmětné ustanovení stavebního zákona není samo o sobě způsobilé konstituovat jakákoli hmotněprávní oprávnění. Z mého pohledu se § 175 stavebního zákona jeví spíše jako jakýsi nesystémový anachronismus, nad jehož reálnou aplikovatelností visí řada otazníků.

Abych parafrázoval myšlenku, vyjádřenou Nejvyšším správním soudem v jeho rozsudku ze dne 13.5.2004, č.j. 1 As 9/2003-90, není-li zákonodárce v konkrétním případě schopen vyjádřit normu způsobem jasným, určitým a srozumitelným, je třeba volit takový výklad normy, který je rozumný a funkční. 

S přihlédnutím dále k textaci, systematickému zařazení, logickému srovnání s obdobnými instituty napříč právním řádem, jakož i k posouzení z hlediska konfliktu s ústavně zaručenými právy, mám za to, že smysl této normy je spíše registrační a slouží pouze jako předpoklad pro vstup uvedených správních orgánů do řízení podle stavebního práva.

I pokud bychom přes všechno výše uvedené však připustili, že území vymezená Ministerstvem obrany a Ministerstvem vnitra představují samostatný právní institut, je třeba trvat na požadavku zachování práv dotčených osob, především pak práva na soudní ochranu a přezkum, práva na minimalizaci zásahů do individuálních práv, práva na náhradu za nezbytná omezení a rovněž na zamezení svévole ze strany správních orgánů.

Publikováno pro časopis EPRAVO.CZ Magazine k právnímu stavu ke dni 1.4.2019

Mgr. Christian Grym, LL.M.

advokát

[1] POTĚŠIL, Lukáš, ROZTOČIL, Aleš, HRŮŠOVÁ, Klára, LACHMANN, Martin. Stavební zákon – komentář. 5. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016.

[2] PLOS, Jiří. Stavební zákon s komentářem pro praxi: [stav k 31.8.2013]. Praha: Grada, 2013.